Corona-Bonds oder ESM?

Posted on Apr 1, 2020 in Allgemein

Nicht nur eine (finanz-)politische Frage…!

Das Corona Virus CoViD-19 legt ganz Europa im wahrsten Sinne des Wortes lahm. In Deutschland leben wir jetzt wie Spanien in der dritten Woche des weitgehenden Shut-downs, in Frankreich und Italien dauert er bereits vier Wochen.
Die Erlahmung des öffentlichen Lebens hat massive und noch nicht absehbare wirtschaftliche Folgen für alle Länder in der EU. Das Problem: Die Voraussetzungen für die fiskalpolitische Bekämpfung der Krise könnten unterschiedlicher nicht sein.

Ein paar Zahlen sollen das illustrieren: Vorgestern (30.03.20) gab es auf eine Million Bürger*innen in Deutschland 745 Corona-Fälle, in Italien waren es 1616. Die Sterblichkeit liegt in Italien dagegen knapp dreißig mal höher, bei 1780 auf zehn Mio. Bürger*innen im Gegensatz zu 60 (!) in Deutschland. Italien ist aktuell von dieser Krise also bedeutend stärker betroffen als Deutschland. Die ökonomischen Auswirkungen dagegen sind bezogen auf die Wirtschaftskraft des jeweiligen Landes sehr vergleichbar. Die Möglichkeiten der Staaten, darauf zu reagieren könnten wiederum unterschiedlicher kaum sein: So hat die Bundesregierung Hilfsmaßnahmen von fast 40% des BIPs auf den Weg gebracht, Italien jedoch nur knapp 9%. Woran genau liegt das?

Zwar hat Kommissionspräsidentin von der Leyen den EU-Stabilitätspakt zur Bekämpfung der Krise außer Kraft gesetzt – das heißt, die Neuverschuldung der Mitgliedsländer darf nun höher sein als 3% des BIP. Das Problem bleibt aber der Finanzmarkt, auf dem sich die Staaten das Geld besorgen müssen. Der stuft Italien wegen des hohen Altschuldenbestandes als weniger kreditwürdig ein und damit steigen die Zinsen bzw. es muss ein Risikoaufschlag für diese Staatsanleihen akzeptieren, der sie für der Staat noch teurer macht. Die Spekulationen auf dem Finanzmarkt um italienische Staatsanleihen sind bereits im Gange, was die Preise noch mehr in die Höhe treibt. Dabei ist es nicht so, als dass der Staat nicht daran gearbeitet hätte, seinen Schuldenstand zu verringern. Seit fast zehn Jahren erwirtschaftet Italien Primärüberschüsse (der Primärsaldo bemisst den Haushaltssaldo ohne Berücksichtigung der Zinsausgaben für die Staatsschulden). Die fallen aber mangels Wirtschaftswachstum im Land für den Schuldenabbau kaum ins Gewicht.

Länder wie Deutschland oder Frankreich, deren Schuldenstandquote niedriger ist (auch, weil das Wirtschaftswachstum stärker ist), genießen höheres Ansehen auf dem Finanzmarkt und bekommen ihr Geld zu günstigeren Konditionen.
In der aktuellen Krise, die ihren Auslöser nicht in mangelhafter Finanzpolitik einzelner Staaten, hat führt dies aber zu einer innereuropäischen „Unwucht“.

Nun gibt es für die EU Mitgliedsstaaten zwei weitere Möglichkeiten, an Geld zu kommen:

  1. Seit 2012 gibt es den von einigen EU Mitgliedsländern finanzierten Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) als Lehre aus der Euro-Krise. Hier können die Mitgliedsländer Kredite und Bürgschaften bekommen, um ihre Zahlungsfähigkeit zu erhalten, wenn der Finanzmarkt (z.B. wegen zu hoher Zinsforderungen für Anleihen) versperrt bleibt. Damit ist er für die Länder so etwas wie der „lender of last resort“, der einspringt, wenn nichts anderes mehr geht.  Bislang haben Spanien, Zypern (beide 2012) und Griechenland (2015) Kredite des ESM in Anspruch genommen[1]. Klingt erstmal gut, hat aber einige Nachteile für die Mitgliedsstaaten: Zum einen bekommen sie zwar schnell Geld, die Laufzeiten der Hilfen sind jedoch verhältnismäßig kurz. Je nach Tiefe der Rezession könnte es für Länder wie Italien oder Spanien in der jetzigen Situation schwierig sein, die Rückzahlungen entsprechend leisten zu können. Der zweite Nachteil ist der, dass der ESM mit der Kreditvergabe Bedingungen stellt, um einen Ausfall und damit eine Belastung der bürgenden Staaten zu verhindern. Diese Bedingungen variieren entsprechend der Ausgangslage der hilfesuchenden Mitgliedsländer. Im Falle von Italien mit seiner hohen Gesamtverschuldung wären die makroökonomischen Anpassungsprogramme also strenger als zum Beispiel für Frankreich oder Deutschland. Insbesondere an diesem Punkt werden Erinnerungen wach an die Troika in der Euro-Krise 2009 ff, die – nicht demokratisch legitimiert – die griechische Regierung in ein Austeritätsprogramm gezwungen hat ohne jegliche Wachstumsimpulse für die heimische Wirtschaft, aus dem sich das Land nur sehr langsam erholt hat. Für Italien wäre das fatal. Dass dieses Szenario für kein Land der Eurozone verlockend klingt, ist wohl nachvollziehbar – selbst, wenn die Bedingungen, die an die Kreditvergabe geknüpft werden, angepasst würden. Hinzu kommt nämlich, dass Ländern, die einmal Geld vom ESM bekommen haben, ein Stigma anhängt, das dafür sorgt, dass auf dem offenen Finanzmarkt absehbar noch schlechtere Bedingungen für sie herrschen. 
  2. Die zweite Möglichkeit für Krisenländer in der EU an Geld zu kommen könnte ein Euro-Bond, oder besser ein Corona-Bond sein. Die Idee ist nicht neu, 1975 gab es bereits eine Gemeinschaftsanleihe der damaligen EWG um die Folgen der Ölkrise 1974 abzufedern. EU Komissionspräsidentin von der Leyen hat sie thematisiert (inzwischen ist sie aber wieder zurückgerudert) und einige Ökonomen (u.a. Sebastian Dullien, Gabriel Felbermayr, Peter Bofinger, Michael Hüther und Jens Südekum) haben einen öffentlichen Aufruf gestartet[2] – das Echo insbesondere aus Berlin ist bislang jedoch eher verhalten.
    Der Vorschlag sieht so aus, dass die Euro-Länder einmalig (!) eine gemeinsame Anleihe in Höhe von 1000 Mrd. Euro mit gemeinschaftlicher Haftung auflegen. Diese gemeinschaftliche Haftung hätte einige Vorteile, zum Beispiel dass die Kosten für die am stärksten betroffenen Länder (s.o.) erträglich blieben und deren Schuldenstand nicht ins Uferlose auswüchse. Weiter wäre die sehr sichere Bewertung einer solchen Anleihe auf dem Finanzmarkt vorteilhaft für alle Banken, die sie im Portfolio hätten, weil sie so im Falle einer Finanzkrise nicht so leicht umkippen würden. Einer der aus meiner Sicht wichtigsten Vorteile aber wäre das Signal, das die EU damit an die Finanzmärkte aussenden würde. Bei der gemeinschaftlichen Haftung würden Spekulationen sicher verhindert werden können, die 2009 ff die ganze Euro-Zone ins Wanken gebracht haben und damit die Stabilität im Euro-Raum stärken.
    Dem gegenüber steht die Sorge mancher Mitgliedsländer (insbesondere der deutschen Bundesregierung, sowie der Niederlande und Österreich) vor der Zahlungsunfähigkeit der empfangenden Länder und damit dem Haftungsfall. Deutschland könnte in diesem Fall für 21,4% des Ausfalls (gemäß des deutschen Kapitalschlüssels bei der EZB) haften müssen.[3]

Die Ablehnung der Corona-Bonds aus diesem Grund ist aus meiner Sicht zwar nicht völlig unbegründet, aber die Argumente für eine solche einmalige gemeinsame Anleihe überwiegen deutlich:

Wir erleben gerade eine „neue“ Form der Wirtschaftskrise. Nicht das problematische Verhalten einzelner Akteur*innen sorgt für ökonomischen Stillstand, nicht eine der zyklisch wiederkehrenden Rezessionen, sondern eine Naturkatastrophe die alle Staaten unterschiedslos trifft. Es gibt niemand Schuldigen, sondern nur Opfer in dieser Situation.
Die Europäische Union und ihre Vorgänger-Organisationen sind genau aus einem solchen Geist heraus gegründet worden. Wirtschaftliche Kooperation sollte nach dem Krieg allen Mitgliedern beim Wiederaufbau ihrer Ökonomien helfen. Wenn wir diesen europäischen Geist jetzt mit Füßen treten und darauf bestehen, dass sich jedes Mitgliedsland selbst um die Finanzierung seiner Hilfen kümmern muss riskieren wir mehr, als wir am Ende verlieren könnten.

Notleidende Mitgliedsstaaten an den ESM zu verweisen bedeutet, endgültig die europäische Solidarität aufzukündigen. Es würde dazu führen, dass Deutschland kurzfristig Geld sparen könnte (gesetzt den Fall, dass wir überhaupt irgendwann würden haften müssen), mittel- bis langfristig allerdings mit einem Auseinanderbrechen der Eurozone und damit dem Ende der Europäischen Union rechnen müsste. Bleibt die Bundesregierung bei ihrer harten Haltung gegenüber dem Corona-Bonds Vorschlag von Italien, Frankreich, Belgien und Luxemburg würde das zwangsläufig dazu führen, dass die südlichen EU Mitgliedsländer den ökonomischen Anschluss an die starken Länder verlieren und damit alle Kohäsionsmaßnahmen der EU zur Angleichung der Wirtschaftskraft ihrer Mitgliedsländer zunichte gemacht würden. Nicht nur, dass die Finanzmärkte die EU dauerhaft in eine Zwei-Klassen-Gesellschaft von „guten Schuldnern“ und „schlechten Schuldnern“ teilen würde und die Gräben dadurch nur noch tiefer würden. Auch für die deutsche Exportwirtschaft wäre das aktive Zurücklassen eines Teils der EU Mitgliedsländer problematisch. Deutschland führt über 50% seiner Exporte ins EU Ausland aus, knapp 70 Mrd. Euro verdiente die deutsche Wirtschaft allein in Italien im Jahr 2018[4]. Sollte sich die aktuelle Wirtschaftskrise in Italien auf Grund schlechterer Bedingungen am Finanzmarkt zu einer Staatsschuldenkrise ausweiten (was aufgrund des hohe Altschuldenstands wahrscheinlich wäre) würde das erhebliche Auswirkungen auch auf die deutsche Wirtschaft haben. Das kann also gar nicht im deutschen Interesse sein.

Die Frage, ob sich die Bundesregierung auf die Ausgabe von Corona-Bonds einlassen wird hat also nicht nur eine wirtschafts- und finanzpolitische Dimension sondern auch eine Metaebene, in der es um die Idee der EU geht. Reduziert die Bundesregierung sie nun allein auf die individuelle Risiko-Minimierung, versteht sie ihre umfassende Bedeutung für Europa nicht. Deutschland profitiert wie kein anderes Mitglied der EU von diesem Staatenbund und jetzt geht es darum, Verantwortung zu übernehmen.
Vor einem Jahr, im Europawahlkampf, haben alle Parteien (ok, eine nicht), mit denen ich auf den Podien um die besten Ideen für die EU gestritten habe, das eine hervorgehoben: Wir sind in Vielfalt geeint, wie der Wahlspruch der EU besagt.

Ein Euro-Bond in dieser Situation würde diese Einigkeit auch nach außen sichtbar machen.


[1] https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Europa/Stabilisierung_des_Euro/europaeische-finanzhilfen-esm.html
[2] https://zeitung.faz.net/faz/wirtschaft/2020-03-21/139231512034f9e1cd1211ce1871a646/?GEPC=s3
[3] https://verfassungsblog.de/esm-kredite-statt-corona-bonds/
[4] https://de.statista.com/statistik/daten/studie/259955/umfrage/deutsche-exporte-nach-italien/